Kabinet-Jetten wil vergunningen lostrekken met bufferzones en emissienormen

Update: Het vergaande stikstofplan van het kabinet-Jetten moet de vergunningverlening in Nederland stapsgewijs en per gebied lostrekken. Maar hoe snel en in welke gebieden als eerste weer ontwikkelruimte komt voor boeren, is nog onzeker.

inister Jaimi van Essen van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur wil komend jaar met een wetsvoorstel komen om de kritische depositiewaarde (KDW) uit de wet te halen en te vervangen voor een rekenkundige ondergrens. Het is een van de meest omstreden onderdelen van het huidige stikstofbeleid. De KDW gaat niet over de uitstoot van een boerenbedrijf of fabriek, maar over de totale hoeveelheid stikstof die uiteindelijk op een natuurgebied terechtkomt, zonder dat kan worden herleid waar de neerslag vandaan komt.

Alle veehouders krijgen daarentegen bedrijfsspecifieke doelen, een emissieplafond voor ammoniak en CO2 uitgedrukt in een uitstootnorm per fosfaatrecht. Voor de melkveehouderij wordt deze norm vastgesteld op 0,164 kilo ammoniak per fosfaatrecht in 2035. Voor de pluimvee-, varkens- en kalverhouderij volgen de normen begin 2027. De norm is gebaseerd op wat ondernemers met de best beschikbare technieken realistisch kunnen bereiken op hun bedrijf, bijvoorbeeld door aanpassingen aan de stal of aan het voer.

Daarmee wordt een belangrijk deel van de landbouwopgave gerealiseerd. Het overige deel wordt ingevuld met het verminderen van de aanwending van mest, extensivering, vrijwillige beëindigingen en afroming van dierrechten bij overdracht buiten familieverband. Gemiddeld moet de uitstoot per bedrijf in 2035 met 42 tot 46 procent zijn gereduceerd. Het kabinet wil dat de emissies al in 2030 met 25 procent zijn teruggebracht.

Lees ook: Jetten noemt stikstofakkoord ‘belangrijke doorbraak’, maar erkent impact op sector

Veehouders moeten daartoe in kaart brengen hoe groot hun emissieoverschot nu is en welke maatregelen zij nemen om dit omlaag te krijgen. Dit moeten ze vastleggen in een bedrijfsemissiereductieplan. Gebeurt dit onvoldoende, dan wil het kabinet alsnog een generieke krimp kunnen doorvoeren.

Ook wil dit kabinet de rekenkundige ondergrens verhogen naar 0,5 mol per hectare per jaar. Deze verhoging betekent dat heel kleine berekende stikstofbijdragen niet meer individueel worden meegeteld bij vergunningverlening. Dat kan de vergunningverlening voor veel (bouw)projecten vlot trekken. Met deze maatregel heeft ongeveer de helft van de 1.200 PAS-melders geen natuurvergunning meer nodig. Het kabinet wil dit in 2027 doorvoeren, mits de emissie aantoonbaar voldoende is verminderd. Hoe de overige groep PAS-melders wordt gelegaliseerd, blijft nog onduidelijk.

Zonering rond Natura 2000

In het stikstofpakket is de zonering rond Natura 2000-gebieden een van de meest ingrijpende maatregelen. Door deze bufferzones rond stikstofgevoelige natuurgebieden worden duizenden boerenbedrijven geraakt in hun bedrijfsvoering. Zij moeten hun ammoniak- en CO2-emissie fors verminderen. Nederland telt meer dan 160 Natura 2000-gebieden, waarvan ongeveer 130 als stikstofgevoelig worden beschouwd. Het kabinet wil rond ongeveer 100 van die Natura 2000-gebieden specifieke zones instellen waarin extra maatregelen gaan gelden.

In de gebieden waar geen bufferzones komen, krijgen provincies meer vrijheid om eigen natuurherstelmaatregelen te ontwikkelen. Maar ook in die uitbreiding blijft zonering een optie, bijvoorbeeld als het gaat om opgaven op het gebied van vernatting en waterbeheer. Daardoor kan het uiteindelijke aantal gebieden met zones nog oplopen. Een gebied kan tot uiterlijk 1 januari 2028 een eigen aanpak tot stand brengen om de drukfactoren op het Natura 2000-gebied substantieel weg te nemen en toe te werken naar een goede staat van instandhouding. Lukt dat niet via deze weg, dan gaan de door het kabinet vastgestelde regels en normen op bedrijfsniveau gelden.

500 meter of 1 kilometer

In het landelijke beleid gaat, afhankelijk van de stikstofbelasting in een natuurgebied, een bepaalde omvang van de bufferzone gelden. De meest kwetsbare gebieden krijgen de zwaarste bescherming. Rond het grootste deel van de aangewezen natuurgebieden – naar schatting betreft dit 85 gebieden – wordt een zone van 500 meter ingesteld. Daarnaast komt er voor de meest overbelaste en kwetsbare natuurgebieden een ruimere zone van 1 kilometer. Het gaat daarbij om zo’n vijftien gebieden, waaronder De Peel op de grens van de provincies Noord-Brabant en Limburg.

Lees ook: 600 miljoen euro voor Veluwe en De Peel is ‘een aardig begin’

De impact van de bufferzones op de landbouwsector is groot. Naar schatting krijgen minimaal 3.400 boerenbedrijven te maken met strengere regels als de plannen worden uitgevoerd, becijferde het Het Financieele Dagblad (FD) eerder. Dat aantal bedrijven kan oplopen, afhankelijk van de uiteindelijke invulling van de zones.

De bufferzones beslaan bovendien een aanzienlijk gedeelte van het landbouwareaal. Bij een zone van 500 meter gaat het om 6,7 procent van alle landbouwgrond in Nederland. Wordt de zone uitgebreid naar 1 kilometer, dan kan dit oplopen tot ruim 12 procent. Daarmee raken de plannen niet alleen individuele boerenbedrijven, maar ook hele agrarische regio’s. Op provincies als Gelderland, Overijssel en Noord-Brabant kan dat een zware economische impact hebben.

Inzet op biologisch

Voor boeren in deze zones komt er een opgave bovenop, waarbij een extra reductie van 20 procent wordt gevraagd. De milieu-opgaven in de bufferzones zijn dus aanzienlijk. Het kabinet wil in deze zones met provincies samenwerken aan een ondersteunend pakket voor boeren. Dit pakket omvat onder meer een afwaarderingsregeling van landbouwgrond, een regeling voor extensieve bedrijfsvoering en ondersteuning voor omschakelng naar biologische landbouw. Voor de zonering wordt in totaal ruim 8 miljard euro uitgetrokken.

Lees ook: Landbouwkenners doen oproep aan Binnenhof: ‘Alleen grondgebonden melkveehouderij’

Het aantal dieren verminderen of extensiveren zijn de opties uit het ‘trappetje van Remkes’. Ook stoppen of verplaatsen blijven opties, net als omschakelen naar biologisch. Er komt een premie voor de omschakelperiode. Dit draagt bij aan de opgaven in het Actieplan Biologisch, dat streeft naar een biologisch landbouwareaal van 15 procent in 2030, conform de motie van Tweede Kamerlid Laura Bromet (GroenLinks-PvdA, nu Progressief Nederland) in maart 2024. Daarin deed zij samen met ChristenUnie-Kamerlid Pieter Grinwis de oproep aan het kabinet om daarvoor een concreet uitvoeringsplan te maken.

Vanuit de biologische sector klinkt onvrede over het eenmalige budget van 43 miljoen euro dat het kabinet voor de omschakeling beschikbaar stelt tot 2035. Biohuis, de belangenbehartiger van biologische boeren en tuinders in Nederland, liet in maart al weten dat er jaarlijks 115 miljoen euro nodig is om een serieuze versnelling en ontwikkeling te maken met de biologische landbouw in Nederland. ‘Zonder realistisch budget zal het doel van 15 procent in 2030 onhaalbaar zijn’, klonk het toen.

Stikstoffonds

Tijdens recente werkbezoeken bleven Jetten en Van Essen benadrukken dat stoppen niet de enige optie is die boeren hebben. Vanuit het stikstoffonds van 20 miljard euro moet er voor zoveel mogelijk boeren perspectief komen. De miljarden euro’s worden in de komende jaren uitgetrokken voor innovatie, verduurzaming en compensatie. Mestvergisting moet een van die innovatiepijlers worden. Daarvoor komt het kabinet met een bijmengplicht van groen gas voor energieleveranciers.

Lees ook: Jetten na werkbezoek: ‘Ruimte houden voor maatwerk naast generieke maatregelen in stikstofaanpak’

Uit die bijmengplicht moet een nieuw verdienmodel voor (collectieve) boeren komen. Behalve dat dit de methaanemissie reduceert, biedt het ook stikstofreductie door de verdere verwerking van de reststromen uit vergisters tot renure. Deze kunstmestvervanger kan dan worden toegepast door boeren binnen bufferzones die geen kunstmest meer mogen gebruiken. Die regelgeving raakt ook akkerbouwers en gemengde bedrijven in de bufferzones.

Het succes van de plannen van het kabinet zal afhangen van de balans tussen ecologische effecten en economische haalbaarheid. De bufferzones vormen dus niet alleen een ruimtelijke maatregel, maar vooral ook een politieke en maatschappelijke keuze over de toekomst van het Nederlandse platteland.

Hoewel de contouren van het beleid nu duidelijk worden, is nog niet alles definitief. Op veel punten is verdere uitwerking met provincies en sectorpartijen nodig. Hierbij kan het gaan om regionaal maatwerk voor specifieke doelen op het gebied van natuurherstel of waterbeheer in lokale situaties. Ook moet het kabinet in de Eerste en Tweede Kamer op zoek naar genoeg steun voor een meerderheid voor deze aanpak.

Vergunningverlening lostrekken is het doel
De vergunningverlening weer op gang brengen, is het voornaamste doel van de stikstofaanpak. LTO Nederland-voorzitter Ger Koopmans vindt dit ook belangrijk voor de landbouw. Zonder vergunningverlening blijven veel maatregelen en innovaties voor emissiereductie immers buiten het bereik van veehouders, stelt hij.

Zonering is de kern van de stikstofaanpak van het kabinet
Zones van 500 en 1.000 meter vormen de kern van de stikstofaanpak. Deze zones gaan gelden voor zo’n honderd Natura 2000-gebieden. Bij zo’n 85 van deze locaties gaat het om 500 meter en bij 15 gebieden om 1.000 meter. Door deze zones rond stikstofgevoelige natuurgebieden worden duizenden boerenbedrijven geraakt. Zij krijgen een grotere opgave voor hun kiezen voor (kunst)mest, gewasbescherming en grondgebondenheid. Het kabinet trekt 8,2 miljard euro uit voor de zoneringsaanpak. Veehouders krijgen de keuze om om te schakelen naar een zeer extensieve of biologische bedrijfsvoering, te innoveren, te verplaatsen of te stoppen.

Sturen op emissie per fosfaatrecht
Het kabinet wil de ammoniak- en CO2-emissie op melkveebedrijven koppelen aan de fosfaatrechten. Deze zogeheten stalnorm moet in 2035 landelijk zo’n 40 procent lager liggen dan in 2019. Boeren kunnen sturen op deze norm door meer weidegang, een lager eiwitgehalte in ruwvoer of door minder koeien te houden. Ook technische maatregelen kunnen de emissie per fosfaatrecht verlagen. Voor het terugdringen van veldemissies komen middelvoorschriften.

Koplopers belonen, achterblijvers prikkelen
Het landelijke reductiedoel per fosfaatrecht ten opzichte van 2019 is bedoeld om koplopers in de sector die al veel maatregelen hebben genomen te belonen. Het moet daarnaast boeren die achterblijven prikkelen om ook stappen te zetten.

Stimuleren van overgang naar biologisch in de zonering
Extensivering is een van de opties voor boeren in de zones rond Natura 2000-gebieden. Omdat daar ook een verbod op kunstmest kan gaan gelden, is de overstap naar biologische landbouw minder groot. Het kabinet wil boeren daartoe gaan verleiden. Biohuis vindt het beschikbare budget uit het stikstoffonds daarvoor veel te laag.

Strenge norm voor grondgebondenheid
Landbouwminister Jaimi van Essen wil een norm van 2,6 grootvee-eenheden (GVE) per hectare grasland en rustgewas. Dat betekent dat sommige boeren minder koeien zullen moeten gaan houden. Dit geldt met name in het zuiden en oosten van het land. In 2025 hielden melkveeboeren in heel Nederland gemiddeld 2,25 koeien per hectare. Provincies met een hoger gemiddelde dan de 2,6 koeien per hectare die het kabinet wil, zijn volgens cijfers van het CBS Noord-Brabant (4), Flevoland (3,9), Zeeland (3,7) en Limburg (3,7). In Friesland en Noord-Holland houden boeren gemiddeld iets meer dan 2 koeien per hectare. De voorgestelde norm is een stuk strenger dan die in het wetsvoorstel van Pieter Grinwis (ChristenUnie).

Kabinet moet op zoek naar een meerderheid
Het minderheidskabinet van D66, VVD en CDA heeft in de Tweede Kamer 66 zetels. Dit zijn er 10 te weinig voor een meerderheid. PRO (20), JA21 (9) en ChristenUnie (3) zijn de voornaamste kandidaten om het stikstofplan aan een meerderheid te helpen. In de Eerste Kamer heeft het kabinet-Jetten 22 zetels en moeten er nog 16 bijkomen voor een meerderheid. PRO (14) en ChristenUnie (3) zijn ook hier de voorname potentiële steungevers. JA21 heeft 2 zetels in de senaat.

Volg de laatste ontwikkelingen rond de stikstofaanpak op onze overzichtspagina